Al igual que en otros países de la región, el desarrollo territorial rural fue el enfoque utilizado para ajustar políticas públicas hacia el sector rural, en varios casos trascendiendo características biofísicas de las regiones, límites administrativos o tipos de suelos, así como las áreas agroecológicas, que anteriormente indicaban y orientaban la vocación productiva de los territorios agrícolas. El nuevo marco teórico y metodológico tuvo como base teórica el concepto de territorio. Este es definido como un espacio socialmente construido, que no se limita necesariamente a zona administrativa particular.05 DE ENERO DE 2020 – 01:00 Previous
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Este nuevo marco teórico y metodológico, que tuvo como base teórica el concepto de territorio al no limitarse necesariamente a una zona administrativa particular, no tiene límites jurídicos ni político administrativos, sino que son construcciones sociales. A partir de esta mirada, el desarrollo territorial rural es un proceso de transformación productiva e institucional de un territorio rural de talla y características particulares. Las peculiaridades espaciales o de ubicación geográfica tenían más peso, como también la estructura demográfica de cada comunidad rural. Esta característica jaqueaba el esquema tradicional de analizar el tipo de suelo que tenía cada zona rural para decir que se podía producir.
El nuevo paradigma del desarrollo rural llegó al país de la mano de la cooperación internacional, mediante cursos, seminarios y asistencia técnica directa a los organismos del Estado encargados de establecer la política agraria e implementar los programas y proyectos. En efecto, los escasos avances en términos de desarrollo rural en Paraguay, caracterizado por unos niveles muy altos de pobreza en zonas rurales, exigían rever las orientaciones y los mecanismos de intervención. En este sentido el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) fue el encargado integrar el desarrollo rural territorial a su marco institucional, mediante la creación y funcionamiento del Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agropecuario y Rural (SIGEST).
Los territorios rurales paraguayos
A partir del concepto de desarrollo rural territorial cabría preguntarse: ¿Cuáles han sido los resultados de este cambio de paradigma? ¿Cuál fue el aporte del abordaje territorial? ¿Cómo ha sido la implantación de este esquema o modelo en Paraguay?
A diferencia de otros países, Paraguay era (y sigue siendo) la única nación de la región que no contaba con oferta universitaria que tenga al territorio como centro principal de análisis, por ejemplo, la carrera de geografía. Es decir, no existía una tradición de reflexionar sobre el espacio. Así, muy pocas veces el análisis del territorio, considerado como concepto técnico y científico, había sido conocido y convocado por sus técnicos y por su comunidad científica y técnica. Por tanto, se planteaba una situación de vacío en este sentido. El desacople entre las instancias de planificación y las de ejecución conspiraron con la implementación del enfoque territorial al país.
Otra instancia que incursionó en el enfoque territorial fue la Secretaría Técnica de Planificación (STP), entidad natural de reflexión sobre la utilización estratégica de los recursos nacionales. A partir de la elaboración de Guías para la Elaboración de Planes de Ordenamiento Urbano y Territorial. Nótese ya la polisemia entre los términos, afirmando tácitamente que lo urbano no es territorio y que las zonas no urbanas sí lo son. Más allá de este detalle, lo más significativo es la ausencia de una posición macro organizadora de la STP, dejando a cada municipalidad la libertad de generar su propia idea de desarrollo, sin asegurar la coherencia regional, es decir al interior de cada departamento y estratégica o nacional.
Cartografía
En el mismo momento, y facilitado por las herramientas informáticas, aparece la cartografía como oportunidad de localización de todos los atributos del territorio. Bajo esta lógica surgen varios geoportales que permiten conocer la localización precisa (longitud y latitud) de cada escuela, puesto de salud, puente, ruta, entre otros. En algunos casos se podía conocer la cantidad de alumnos de las escuelas, o la longitud de los puentes. Aún son muy poco numerosas las utilidades prácticas, concretas y cotidianas que le dan los actores locales a estas herramientas. Las municipalidades y gobernaciones rara vez toman decisiones con criterios espaciales o movilizando el conjunto de variables y componentes del territorio.
Enfoque territorial
Después de más de una década del enfoque territorial en nuestro país son muy pocos los resultados positivos, principalmente porque hubo un serio problema de internalización del concepto y de la metodología en las instituciones que debían implementar los nuevos enfoques. La fuerza inercial de los programas y proyectos, especialmente del Ministerio de Agricultura y Ganadería, no fue alterada, por lo tanto, la forma de concebir los territorios rurales, como elementos innovadores, terminaron asimilándose a los respectivos distritos político-administrativos tradicionales.
Desde las instancias más técnicas y políticas del Ministerio de Agricultura y Ganadería se sostenía e impulsaba la nueva forma de concebir y acompañar a los territorios rurales, pero las fuerzas operativas no habían internalizado del todo el nuevo paradigma.
Otra explicación a los muy limitados casos de éxito podría radicar en la inexistencia de una caracterización, clasificación y selección de territorios rurales de la región Oriental y del Chaco, atendiendo las profundas diferencias existentes entre ambas regiones, muchas veces incluso dentro de la misma región y hasta dentro de un mismo departamento.
De esta forma, sin más referencia concreta y adaptada a las particularidades de las zonas rurales paraguayas, tanto el MAG como la antigua Secretaría de Acción Social (SAS) que también comenzaba a intervenir en lo que se denominó territorios sociales, asumieron casi siempre que cada distrito político administrativo era un territorio. Peor aún, se asoció el concepto de territorio a una realidad exclusivamente rural, tanto que, al menos coloquialmente, la palabra territorio, el concepto clave y centro del paradigma, se convirtió en Paraguay en un sinónimo de la palabra rural. De esta forma, los técnicos ya no trabajaban en las zonas rurales, sino lo hacían a nivel de territorio. La súper abundancia o sobredosis semántica sobre el término territorio la vació de contenido técnico y por ende de su carga teórica e instrumental. Uno de los escasos resultados positivos fue la adaptación paraguaya a la nueva narrativa latinoamericana del desarrollo territorial rural. Los aportes generados de forma periférica por la academia y otros centros de pensamiento no han sido incorporados como elementos metodológicos o instrumentales.
En otras palabras, se han incorporado la terminología del abordaje territorial, aunque no se ha hecho el esfuerzo de conocer ni comprender el espacio y el territorio, ni de analizar e integrar las dinámicas territoriales y menos aún, entender aquellas características regionales que trascienden los territorios; en resumen, todo lo que permita entender la potencialidad de cada uno de ellos.
Casos exitosos de articulación territorial o activación de las economías locales en Paraguay
A pesar de su carácter integral, el paradigma del desarrollo territorial rural insiste en la capacidad económica y productiva de los territorios, siendo esta una fuerza que genera ingresos, inversiones e innovaciones que redundan en la calidad de vida de los pobladores. El desarrollo de cadenas de valor, surgidas a partir de las necesidades de las empresas de disponer de materia prima generada por los agricultores familiares, conformó las primeras cadenas de valor, aunque con eslabones muy limitados, pero con efectos altamente favorables sobre las estructuras de ingresos en distintas zonas rurales.
Cadenas de valor
Las cadenas de valor de la mandioca, específicamente para su procesamiento industrial y elaboración de almidón, la del sésamo o de los cítricos, orientadas hacia las empresas exportadoras de jugo concentrados, representaron una innovación mayor en el tradicional esquema de negocios campesinos.
En efecto, la identificación de nichos de mercado para productos agrícolas con potencialidad productiva en el país permitió que varias zonas y localidades rurales, es decir territorios rurales, conozcan un sistema de acople económico, mediante el cual lograron integrarse a circuitos productivos y comerciales más complejos, exigentes, pero a la vez mucho más rentables.
Por ejemplo, numerosas comunidades de los departamentos de San Pedro, Caaguazú y Caazapá formaron parte de cadenas de valor, con la particularidad de que eran pilotadas y organizadas por las empresas ancla de cada una, sin demasiada articulación o participación de las autoridades locales ni regionales. Así, la velocidad de los cambios y el margen de maniobra ampliado de los actores económicos pocas veces encontró eco y acompañamiento en las instancias oficiales.
Un modelo de construcción de competitividad regional a partir de una visión territorial
Boisier es un ingeniero chileno que ha trabajado sobre el desarrollo territorial. En uno de sus trabajos El vuelo de una cometa. Una metáfora para una teoría del desarrollo territorial presenta un esquema que permite comprender a grandes rasgos como se diseña, construye y gobierna un territorio. Mediante esta metáfora se presenta la interdependencia entre el desarrollo y el crecimiento, identificando los factores endógenos y exógenos involucrados. A partir de ellos, los aspectos a considerar para la conducción-gestión adecuada de los territorios para mantener esa condición de desarrollo.
Entre los factores internos del territorio están aquellos involucrados el diseño, la construcción y la conducción.
Factores externos
Por otro lado, el factor externo que configura los demás elementos y que permite que se dé el juego (y que se disfrute o no de este) sería el crecimiento económico, o bien la brisa (viento) favorable. Los factores endógenos del territorio son: capital físico, capital humano, ciencia. Por su parte, el desarrollo endógeno y el crecimiento son codependientes y se encuentran vinculados a cuatro aspectos: político (capacidad de incidir en las decisiones), económico (reinversión de excedentes para el logro de la diversificación), científico (desarrollo de la tecnología) y cultural (rasgos de la identidad).
Al referirse al “diseño y construcción de la cometa”, indica que el Estado y la región son los actores clave, donde al primero le corresponde el rol de crear las condiciones para el crecimiento económico, mientras que al segundo el de transformar el crecimiento en desarrollo. En ese sentido, el lograr un modelo de desarrollo regional de territorio organizado implica articular los siguientes elementos: las relaciones de confianza, las instituciones, la cultura, los procedimientos de dichas instituciones, los recursos (humanos, naturales y financieros) y el medio externo o entorno.
El tercer aspecto presenta la manera en que debe “elevarse y mantener la cometa en el aire”. Señala que el proyecto político societal constituye el principal instrumento de coordinación entre actores involucrados en el desarrollo, reconociendo que estos no son iguales y que al gobierno del territorio le corresponde la irrenunciable responsabilidad de conducir el proceso de preparación y ejecución del proyecto.
Por último, al referirse a la “competencia entre cometas” si bien reconoce la tendencia descentralizadora, a la vez señala la necesidad de que los Estados regulen esta competencia mediante una política regional que incluyen cuatro vectores: el ordenamiento territorial, la descentralización política y territorial, la política del fomento, y la política de la coherencia interregional.
Este modelo, así como otros innumerables de activación de los sistemas productivos locales o de desarrollo territorial rural, son aún herramientas de desarrollo regional para aprovechar la demanda diversa de productos agropecuarios y sus derivados.
Sin embargo, se precisarán todavía de una serie de ajustes a las políticas públicas para que estas respondan a las necesidades de los sistemas productivos localizados. ABC
